【案情】

廢氣擾民引來環(huán)保局處罰

2018年4月15日，群眾舉報位于R市城區(qū)的金海灣浴場廢氣擾民。

2018年4月16日，R市環(huán)保局行政執(zhí)法人員對該浴場進行現(xiàn)場執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該浴場使用煙煤作為燃料，而R市城區(qū)為高污染燃料禁燃區(qū)，相關行為已違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第三十八條之規(guī)定。R市環(huán)保局擬依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百零七條第一款進行處罰。

該浴場有個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，字號為金海灣浴場，登記經營者為徐某。2017年3月1日徐某和李某簽訂合同，將浴場出租給李某從事洗浴經營，徐某未注銷登記個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，李某使用原營業(yè)執(zhí)照對外經營。

【分歧】

三種處理意見各有道理

查處過程中，環(huán)境行政執(zhí)法人員對被處罰主體的認定，出現(xiàn)了分歧，存在三種不同意見。

第一種觀點認為，應處罰金海灣浴場，同時注明登記經營者徐某。因為本案中原營業(yè)執(zhí)照未變更或注銷，李某仍然沿用原營業(yè)執(zhí)照，而營業(yè)執(zhí)照登記經營者為徐某，所以處罰對象為金海灣浴場，同時注明經營者徐某。

第二種觀點認為，應處罰實際經營者李某。雖然營業(yè)執(zhí)照未變更，但李某是違法行為的直接行為人，所以處罰對象為李某。

第三種觀點認為，應處罰登記經營者徐某和實際經營者李某。登記經營者徐某未及時注銷金海灣浴場營業(yè)執(zhí)照，李某對外經營使用該營業(yè)執(zhí)照進行洗浴經營，應由徐某和李某共同承擔行政責任。

筆者同意第三種觀點。

【解析】

違法主體認定是關鍵

環(huán)境行政處罰必須做到事實清楚、證據確鑿充分。違法主體的認定更是環(huán)境行政處罰的首要問題和關鍵環(huán)節(jié)，是環(huán)境行政處罰事實認定中的重中之重。否則，如果被處罰主體不適格，將會直接影響環(huán)境行政處罰的準確性，在行政訴訟中面臨極大的敗訴風險。

《中華人民共和國民法通則》第二十六條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內，依法經核準登記，從事工商業(yè)經營的，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號。”《中華人民共和國民法總則》第五十六條第一款規(guī)定：“個體工商戶的債務，個人經營的，以個人財產承擔;家庭經營的，以家庭財產承擔;無法區(qū)分的，以家庭財產承擔。”

《民法總則》沿襲《民法通則》對個體工商戶的公民屬性價值考量，實施行政處罰時應以公民對待。除家庭經營的外，個體工商戶由公民個人經營，以個人財產承擔。

《個體工商戶條例》(國務院令第596號)第十條規(guī)定：“個體工商戶登記事項變更的，應當向登記機關申請辦理變更登記。個體工商戶變更經營者的，應當在辦理注銷登記后，由新的經營者重新申請辦理注冊登記。家庭經營的個體工商戶在家庭成員間變更經營者的，依照前款規(guī)定辦理變更手續(xù)。”所以，個體工商戶不得轉讓，新的經營者只能在前一經營者辦理注銷登記后重新申請辦理注冊登記。

本案中徐某將金海灣浴場租賃給李某經營，徐某依法應當在辦理注銷登記后，由新的經營者李某重新申請辦理注冊登記。而本案中徐某未辦理注銷登記，李某對外經營時仍然使用該營業(yè)執(zhí)照，則意味著金海灣浴場經營主體仍然存在，仍具有對外公示效力，登記經營者和實際經營者具有權利和義務上的利害關系。

《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋并沒有對登記經營者實際經營者不同的情形作出明確的規(guī)定。但《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十九條規(guī)定：“在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經營者為當事人。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當事人，但應同時注明該字號經營者的基本信息。營業(yè)執(zhí)照上登記的經營者與實際經營者不一致的，以登記的經營者和實際經營者為共同訴訟人。”

需要說明的是，司法實務中有意見認為該條第二款規(guī)定以登記的經營者和實際經營者作為共同訴訟人，僅是對訴訟主體的列明。但筆者通過查詢中國裁判文書網，各級人民法院在審判中均認定本條款不僅是對訴訟主體的列明，還是對責任承擔方式的界定，即登記經營者和實際經營者要共同承擔責任。

《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規(guī)定。”本條規(guī)定通過一個“等”字進行了不完全列舉，即當行政訴訟法沒有規(guī)定時，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規(guī)定。

綜上，本案中登記經營者徐某將金海灣浴場租賃給實際經營者李某從事洗浴經營，實施了環(huán)境違法行為，對外產生的違法行政責任，由登記經營者徐某和實際經營者李某共同承擔，所以被處罰主體應為徐某和李某。

【引申】

如果實際經營者李某對外經營時沒有使用登記經營者徐某的個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，筆者認為，應該以實際經營者個人為行政處罰對象。因為這種情況下根本沒有涉及登記經營者的權利義務，根據環(huán)境保護法誰污染誰治理誰擔責的基本原則，實際經營者李某是行政責任承擔主體。

工作單位：江蘇省如皋市環(huán)保局