中央全面深化改革委員會第二次會議指出，加強國有企業(yè)資產負債約束，是落實黨的十九大精神，推動國有企業(yè)降杠桿、防范化解國有企業(yè)債務風險的重要舉措。要堅持全覆蓋與分類管理相結合，完善內部治理與強化外部約束相結合，通過建立和完善國有企業(yè)資產負債約束機制，強化監(jiān)督管理，做到標本兼治，促使高負債國有企業(yè)資產負債率盡快回歸合理水平。

國企資產負債率較高的風險不言而喻。在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加強國有企業(yè)資產負債約束的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，不僅要在當前“去杠桿”，更希望從加強負債約束著手，形成防范國企債務風險、提高經濟發(fā)展質量的長效機制，為優(yōu)化結構、實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展作出部署。

國企負債率高于工企平均水平

所謂“資產負債率”，是指負債總額除以資產總額的百分比，也就是負債總額與資產總額的比例關系。國家信息中心經濟預測部副研究員胡祖銓介紹，這一指標與宏觀杠桿率關系很大。

當前我國國企的負債率處在怎樣的水平?中國經濟導報記者在查閱有關權威統(tǒng)計資料后發(fā)現(xiàn)，當前國企負債率雖出現(xiàn)一定下降，但仍高于國內企業(yè)平均水平。

例如，國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，1~7月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額39038.1億元，同比增長17.1%(按可比口徑計算)。同時，7月末，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產負債率為56.6%，同比降低0.5個百分點。其中，國有控股企業(yè)資產負債率為59.4%，雖同比降低1.3個百分點，為2016年以來最低水平，但仍高于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產負債率2.8個百分點。

為何國企負債率偏高?國家金融與發(fā)展實驗室銀行中心研究員欒稀對中國經濟導報記者表示，主要是因為國有企業(yè)預算軟約束。民營企業(yè)缺乏政府隱性擔保，面臨的融資約束更緊，其所能達到的債務上限相對低于國有企業(yè)。如果沒有機制對國有企業(yè)融資進行約束，在政府隱性擔保兜底的情況下，國有企業(yè)的負債率理論上可以無限上升，直至成為“僵尸企業(yè)”、被迫退出市場。

欒稀認為，國有企業(yè)預算軟約束的形成原因是多方面的。一有企業(yè)自身原因，風險意識淡薄、財務管理、公司治理能力有待提高，甚至存在為了融資虛報錯報財務數(shù)據(jù)的情況;二有相關管理部門的原因，在經濟高速增長時期，對國有企業(yè)的考核過于注重企業(yè)資產的增長，而忽略了對企業(yè)債務的管控，企業(yè)債務風險缺乏相應的追責制度;三有金融機構的原因，金融機構對國有企業(yè)天然偏好，難以做到所有所有制一視同仁;四也有社會環(huán)境的原因，社會更傾向于認為國有企業(yè)在各方面都比民營企業(yè)更安全。

同時，另一個不可忽視的問題是目前國企在融資上過于單一，主要依賴銀行進行融資，缺乏其他融資途徑，這使其面臨著負債率較高的風險。

對此，胡祖銓表示，目前國企在融資上過于單一，主要依賴銀行進行融資，缺乏其他融資途徑，這使其面臨著負債率較高的風險，而且長期以來，國企對追求擴張規(guī)模過分看重，這也助推了其負債的水平。

因此，盡管國有企業(yè)資產負債率已經出現(xiàn)了下降，但階段性去杠桿并不能解決國有企業(yè)債務問題的根本，如果不對國有企業(yè)建立有效的預算約束，國有企業(yè)的債務問題難以得到根治，會周而復始、治標不治本。國有企業(yè)的資產負債率管理需要建立約束、形成長效機制。

建立長效機制保駕護航

國有企業(yè)資產負債率高、資產回報率低并存的現(xiàn)象是表象，根上還是國有企業(yè)預算軟約束所導致的治理結構不完善和運營低效?！吨笇б庖姟穼Υ俗隽司牡脑O計，要求國有企業(yè)通過開展混合所有制改革、增加股權融資、市場化債轉股等措施實現(xiàn)降杠桿。這實際上意味著“倒逼”國有企業(yè)通過上述措施轉變發(fā)展模式和深化改革，從而使得企業(yè)治理結構改善和預算軟約束降低，最終建立國有企業(yè)長期杠桿負債自我約束的長效機制。

對此，國家發(fā)展改革委經濟研究所助理研究員梁志兵表示，從節(jié)奏上看，既強調積極約束，又強調穩(wěn)妥約束。為打贏重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅定去杠桿的政策導向，但去杠桿也要統(tǒng)籌穩(wěn)妥，不能出現(xiàn)防風險的風險。積極嚴格方面，《指導意見》提出了2020年前降低2個百分點的硬性要求，對列入重點關注名單和重點監(jiān)管名單的企業(yè)加大業(yè)績考核力度，對列入重點關注名單的企業(yè)更是施加不得新增金融債務的嚴格約束。統(tǒng)籌穩(wěn)妥方面，《指導意見》提出了厘清政府債務與企業(yè)債務邊界，防止政府隱性債務過多由企業(yè)承擔，同時強調了政府要多渠道補充國有企業(yè)資本，當以破產方式降低國有企業(yè)杠桿率時，還要做好相關的維護社會穩(wěn)定工作，確保資產負債約束的節(jié)奏可控有序。

從約束措施上看，既強調外部力量約束，也突出企業(yè)內部自我約束。外部約束是硬約束，是推動內部約束發(fā)揮作用的保障。《指導意見》中外部約束包括，國有資產管理部門要明確重點關注名單和重點監(jiān)管名單;列入重點監(jiān)管名單的企業(yè)還要明確降低資產負債率的目標和時限，不得實施增加資產負債率的投資;金融機構要嚴控授信，不得新增債務融資，等等。在外部硬約束“壓力”下，《指導意見》要求企業(yè)要啟動相應的內部約束措施，如合理設定自身資產負債率水平和負債結構，加強資產負債約束日常管理，強化對子企業(yè)資產負債約束，特別是要增加內源性資本積累能力。

從組織實施上看，既強調企業(yè)是資產負債約束的第一責任主體，又突出了國有企業(yè)資產管理部門、牽頭部門、審計部門和各級人民代表大會各司其職。資產負債約束的終端主體是國有企業(yè)自身，因此，對落實資產負債約束不力的國有企業(yè)負責人及負有直接責任人員，《指導意見》提出要從嚴從重處罰。除企業(yè)外，《指導意見》對外部約束力量的組織實施也做了周密安排。如，國有企業(yè)資產負債約束牽頭部門要負責組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調、檢查督導和監(jiān)督問責;國有資產管理部門負責對履行出資人責任或管理責任的國有企業(yè)分解任務指標、細化要求加強指導和嚴格考核;審計部門對各政府部門和企業(yè)落實情況依法獨立開展審計監(jiān)督，確保資產負債約束落實到位;各級人民政府定期向本級人大常委會報告國有企業(yè)資產負債約束情況，確保權利部門對全局工作的督促。由此，《指導意見》形成了企業(yè)——政府——人民代表大會聯(lián)動的全方位國有企業(yè)資產負債約束組織實施機制。

由此可見，國有企業(yè)降杠桿、減負債是我國經濟進入高質量發(fā)展階段必須過的坎、爬的坡，《指導意見》的出臺為建立國有企業(yè)資產負債約束機制明確了方向、原則和途徑。從長遠看，是通過政策引導將資產負債約束引入國有企業(yè)公司治理的重要考量，強化優(yōu)化了國有企業(yè)的公司治理，為國有企業(yè)預算約束建立了長效機制。

胡祖銓指出，《指導意見》對國有企業(yè)資產負債的約束強調了科學性，在所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)全覆蓋的同時，對不同行業(yè)進行分類動態(tài)管理。同時，《指導意見》內外部約束相結合，實現(xiàn)國有企業(yè)、國有資產管理部門、金融機構、社會信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。

此外，厘清政府債務與企業(yè)債務邊界、盤活存量資產、完善多渠道資本補充機制、推動兼并重組、國有企業(yè)破產等配套措施為高負債國企降低資產負債率創(chuàng)造了良好政策和制度環(huán)境，解決了國有企業(yè)去杠桿難的癥結問題，這一系列政策亮點無疑是國有企業(yè)去杠桿的有力東風。